番禺撤市设区融入广州仍需时 其经验值得增城借鉴

红旗飘飘

在广州南站的出租车候车点，有这样两块指示牌:一块写着“往广州”，另一块写着“往番禺”。对此不少新广州人不禁疑惑:“难道番禺不属于广州吗？”撤市改区后，14年过去了，纳入广州总体战略的番禺区，已拓展大学城、亚运城、广州南站等合计278.7平方公里的新城区。番禺从工业化刚起步的农业县，一跃成为时尚创意都会区，似乎在形式上已融入广州。

从经济上看，番禺gdp从2000年的294亿元增长到2013年的1353.2亿元；而在交通上，番禺也从珠三角的“孤岛”变成了华南城际高铁的枢纽。然而，在广州南拓飞速奔驰的车轮下，番禺与广州是否完成了无缝接合呢？在史无前例的快速城市化脚步下，番禺留下了哪些遗留问题呢？接下来正式启动撤市设区的增城、从化，能从番禺撤市改区的历史中获得什么借鉴呢？中山大学地理科学与规划学院教授袁奇峰说，番禺经验对增城的开发具有一定的借鉴意义。



撤市设区之不协调

1999年，在番禺撤市改区前夕，番禺市政策研究室曾撰文预言撤市设区将产生管理体制的混乱和经济社会建设的严重影响，结果撤市初期确实在医疗、教育、交通方面出现政府服务真空，经过市区两级政府不断努力，情况有所改善。番禺广州不通的士跨区运营要罚款。从广州南站出来，你可以见到一番景象:往广州、往番禺方向的出租车，分别在不同车道候客，番禺出租车只能在番禺营运，而广州市区的出租车必须拉到市区，禁止在番禺下客。

在番禺祈福新邨居住的谭小姐也经常碰到这样的情况，好不容易拦到一辆市区的士，如果目的地是番禺，广州司机多数会拒载。实际上，尽管番禺并入广州市辖区14年，两地的出租车仍然在各自“地盘”上营运，如果跨区营运，将收到运政部门的罚单。按照《广州市出租车客运管理条例规定》，非本区域出租车不得从事起点、终点均在本行政区域内的出租车经营。跨地区营运如被查获，其经营者或者出租车司机将被处以1万元以上3万元以下的罚款。

番禺区交通局有关负责人表示，番禺现有出租车756台，对比广州中心城区两万多台，运力明显不够。但由于番禺镇街布局分散，不少出租车司机反映返程空跑率较高，加上番禺出租车早年发牌存在历史遗留问题，部分出租车司机强力反对被取缔永久性牌照，因此番禺出租行业一直未能走上全面规范化的运作。

同样的问题还出现在公交线路的安排上，尽管目前番禺区交通局名义上是广州市交委的垂直管理部门，但绝大部分公交线路由番禺区的区属国企番禺区公共汽车公司运营，而该公司的主要运营线路密布区仅限市桥城区。在该公司网站上的运营线路图上，也未涵盖广州“南拓”的新兴居住区大石、洛溪和南村，该公司安排往上述区域的线路仅3条，而在市桥城区有30多条。

广州发行市民卡番禺也发行民生卡

“番禺民生卡有什么用呢？和全市的市民卡又有什么区别呢？”继广州市2012年全市发放“一卡通”市民卡后，2013年，番禺区也推出区内的“一卡通”民生金卡，并计划2014年在全区发放172万张。这令不少番禺区内居住广州市民摸不着头脑，这张与市民卡同样集成金融、医疗和民生信息的卡，到底有无必要因为住在番禺，再办一张呢？

2014年7月3日，南都记者拿着这张番禺民生卡看到，整张蓝色的卡有磁条和标识，该卡由广州番禺新华村镇银行发行。据了解，该银行是由番禺区区属国企联手安徽省马鞍山农商银行成立的“番禺人自己的银行”，是广州市首家为支援番禺“三农”和中小企业开办的村镇银行。广州市民卡、番禺民生卡都声称集金融、医疗、交通等多种功能于一体，但民生卡并不具备市民卡的医保报销功能，其医疗功能仅限于在番禺区内医院进行挂号，而在省妇幼番禺院区这样的省属医疗机构，则无法支持挂号功能。

撤市设区之新情况

实际上，番禺撤市设区后，关于医疗、教育、公交方面出现的民生问题，经14年努力已有一定改善。专家认为番禺经验值得增城借鉴。天河工作番禺居住番禺流动人口年增11万.早晨7时，地铁3号线大石站，从扶手电梯上望去，往广州天河方向，排起的人龙近10米长，而往番禺广场方向却寥寥无几；然而到了傍晚6时，情况又逆转。2007年，广州“南拓”的大动脉地铁3号线开通，仅用了一年时间，日客运量上升到21万人次，其中多数人被称为“折反族”。

由于番禺的房价和房租仅相当于广州中心城区的三分之二，许多人在广州市区工作的人，选择住在番禺。汉溪村，一个2007年通地铁前外来人口仅500余人的小村庄，到2013年已增长到3400多人。按照番禺区流动人口管理办公室的数据，地铁3号线开通前，流动人口年均增加值约5万-6万人，2007年后以每年11万的速度增长。随新移民日益增长的物质和文化需求，与相对落后的规划配套，形成了尖锐的矛盾。

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番禺15.6万失地农民部分人开起了“摩的”

“喂，靓女，坐车吗？”戴头盔、穿印有营运号字样的黄色背心，54岁的麦润发(化名)是番禺大石官坑村人，由于自留地被征，做起了摩托车营运，2014年已是第15个年头。番禺区交通局副局长李志超介绍，早年为了解决失地农民的就业以及群众出行难问题，番禺交管部门联合各镇街，批出了约600个合法营运的“摩的”牌照，要求营运者必须是番禺户籍、失业且年龄在40岁以上。麦润发获得牌照后，从1999年开始拉客，每天有三四百元收入。

地铁3号线修到番禺后，大量出行需求和相对落后的公交规划，为“摩的”提供了更大的市场。每天，麦润发都会拉着客人在附近的雅居乐、华南碧桂园等小区穿梭。中大教授魏清泉统计发现，番禺有60多万农民，随着城市化的快速推进，至2007年已出现15.6万失地农民。如何解决他们的生计，成为政府需要迫切考虑的问题。

实现医保待遇均等化建小区配套公办学校

为了解决华南板块业主出行难问题，广州市政府先后开通了地铁3号线、2号线，继而开通公交地铁接驳线，小区环线小巴。10年前，从位于番禺的雅居乐小区到20公里外的天河体育中心，除了开车只有一种选择———坐楼巴，如今出了小区就可以坐接驳3个地铁站的公交车了。

医保分两地统筹，曾是番禺新移民广为诟病的问题。家住番禺大石的吴先生记得，他的广州医保卡无法在家门口的大石人民医院挂定点，每次看病，他只能回广州老城区。随着2011年番禺、花都、增城医保正式纳入广州医保市级统筹，广州真正实现医保待遇均等化，吴先生在大石人民医院可以享受同等医保报销待遇了。

2003年，到番禺置业的白领，有小孩后才发现“五星级的家”周遭的幼儿园、小学，均是“五星级收费”的民办学校，为享受九年制义务教育，不少业主每天送小孩回到老城区读书。为缓解新番禺人入读公校问题，番禺区政府在2010年率先在全市范围内出台了《解决外来务工人员子女在番禺区接受义务教育暂行办法(试行)》，通过“积分入学”、加快建设小区配套学校等多种途径接收外来人员适龄子女申请入读公办学校。

番禺局教育局有关负责人介绍，截至2013年，累计提供13000多个义务教育阶段公办免费学位。近几年新开办的小区配套公办学校有番禺区实验小学、毓秀小学、雅居乐小学、大学城广大附小等8所。2014年9月，再有时代南阳里小学、市桥新世纪小学、红郡小学(市桥中心小学分校)、洛浦中心小学等4所学校将如期开办。

专家建言:番禺城市化道路，增城开发可借鉴

记者:在广州“南拓”推进下，番禺的城市化发展是一个怎样的过程？袁奇峰(下称“袁”):番禺原本是个刚启动工业化的农业社区，设区前正采取一种以各村镇为单位的自下而上的城市化，纳入大广州框架后，被赋予自上而下的、更高速和全面的城市化，形成一种本地人与外地人、城市人与农村人的矛盾冲突综合体，由此引发了一系列的问题:由于城市未提前完成建构，外来人口快速往番禺交通线附近的农村聚集，形成新的类城中村；另一方面，新兴的白领在番禺北部的聚居，又形成维_权意识强烈的白领，与乡村共同体之间，形成三元的社会矛盾。

●记者:番禺这方面是否有值得即将启动撤市设区的从化、增城借鉴的呢？

袁:从化是个独立的敏感生态保护区，不适宜像番禺那样作高强度开发，不过这对增城的开发则有一定的借鉴意义。番禺的公共权力衔接问题，主要由于当时番禺本土势力抵制撤市设区，而从化、增城则不同，不但从地缘上从化、增城乐意“回归”广州，广州更在从化、增城撤市设区前多年已着手准备，从经济和政治上作准备，一方面在增城布局重大产业，提高经济辐射力，另一方面两地的主要干部多年前已是由广州任命，避免了番禺出现本地势力反对的现象。

●记者:对于类似番禺的问题，从城市规划的角度，有何解决对策？

袁:城市化向郊县推进的过程中，应提前构建足够的公共空间和公共设施，让本地人和外地人、城市人与农村人有足够的融合空间，形成共生共荣的新型社区。城市化是一个社会问题，规划只是解决问题的一个手段。

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从珠三角“孤岛”到华南高铁枢纽

时光荏苒，在番禺大石一带拉客十多年的麦师傅，如今经过番禺大桥头仍会感慨不已。他记得，番禺大桥头龙门架上的标语“番禺人民欢迎你”曾在广州亚运前拆除；他记得，过了收费站之后那条直通市桥的双向10车道公路，在1989年建成时命名为“迎宾路”，到2010年改成了“番禺大道”。番禺正逐步从形式上融入广州。中山大学教授魏清泉认为，按照广州市提出番禺“撤市改区”的主要目标；

主要包括拓展广州城市发展空间，提升交通网络质量，强化广州市集聚能力与规模效益，推进南沙发展、优化产业结构等目标，目前也基本实现。由于水网阻隔，番禺一度被称为“锅底地”。14年，番禺从无高速路的珠三角“孤岛”到有了东新高速、新光快速、南沙港快速；从无地铁到有了3号线、4号线；广州南站建成后，更成为华南地区的高铁城际铁路枢纽。钟村街石壁村的农民，2009年前花一小时只能坐公交到市桥，如今坐高铁到湖南长沙只要两个多小时。

产业优化服务业盖过农业

14年，从无重工业到有了年产量15万辆整车的广汽乘用车工厂；从无重点高校，到小谷围有十多所全国、省、市重点高校；不难看出，番禺的产业结构和布局正在逐渐优化。据番禺区统计公报显示，番禺的第一、二、三产业比重，已从1999年的8.6:53.7:37.8，变成2013年1.9:35.1:63，其中变化尤其明显的是第一、三产业，也就是农业比重越来越低、服务业比重越来越高。

回顾原番禺市的规划，三高农业、出口加工业、房地产业、旅游业曾是番禺市的四大支柱产业，当时的定位是“南国水乡风情的现代化城市”，1999年，除了市桥、大石、钟村等沿交通线分布着带状城市居住区外，绝大部分番禺仍是大片农田，农业产值占比高达8.6%，粮食种植面积达46.51万亩。

到2013年，番禺的农业占经济比重，已下降到1.9%，对比第三产业服务业则从37.8%提升到63%，番禺的定位也变成“时尚创意都会区”。在2012年广州市制定的“123”城市总体战略中，番禺首次被划入广州都会区，成为与越秀、天河等中心6区一样定位的中心城区。石楼镇裕丰村的农民从“松皮棚”，住进了有中央供暖的亚运城公寓；钟村街汉溪村的一套两室一厅出租屋，也从月租200元涨到了800元。

经济增速超南海逼顺德

记者对比番禺撤市改区前后的经济数据发现，番禺gdp从2000年的294亿元增长到2013年的1353.2亿元。撤市前，1997年-2000年的gdp年均增速为12.48%，低于广州13.35%；撤市后，2010年-2013年的同类数据，番禺年均增速达13.25%，比广州的11.53%还要高。

历史上“南、番、顺”并称广府三邑，撤市设区前的20世纪90年代，原番禺市曾将相邻县级市南海和顺德作为经济追赶对象，展开一场招商引资竞赛。到2013年，番禺+南沙的gdp已达到2261.26亿元，超越南海(2172.44亿元)，并以超出顺德2.6%的增速，呈现紧追顺德(2556.78亿元)之势。（by南方都市报）